现代大学学术权力与行政权力的关系及其协调

北京师范大学校长  钟秉林

 

为了适应我国社会经济迅速发展，高等教育规模不断扩大，以及大学管理体制改革逐步深入的新形势，大学内部的运行机制和管理架构必须做出相应的调整和改革，构建和谐的大学内部行政权力与学术权力的关系。就目前中国大学内部运行机制和管理架构而言，如何改变行政权力与学术权力之间存在的失衡状况，是学术界和大学管理者所关注的一个重要课题。

 

一、内涵与联系

 

1.学术权力与行政权力的内涵与性质

 

大学内部事务可以分为学术事务和非学术事务(或行政事务)。与此相对应，大学内部存在着两大并行的权力系统：一种是以行政管理组织结构为网络的行政权力系统，一种是以教授、专家、学者为核心，以学术组织为主体的学术权力系统。

 

学术权力与行政权力的主体、客体及运作方式是不同的。大学学术权力的主体主要是学术人员和学术组织，学术人员包括拥有学术头衔的教授、副教授等；学术组织包括决定学术事务的有关组织，如学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、教授委员会等；学术权力的客体是学术事务。大学的学术权力不是外部赋予的，而是大学内在逻辑的客观要求，是大学本质特性的外化，主要依靠学者自身的权威对客体产生影响，运行方式是自下而上的。行政权力的主体主要是行政机构及行政人员，其客体是行政事务，主要通过法律、政策、指示、指令等自上而下贯彻执行，具有一定的强制性。

 

学术权力与行政权力在性质上是有区别的。从权力的来源和设立的依据来讲，大学行政权力与学术权力分别来源于大学行政事务和学术事务的需要。行政权力是学校行政机关及其行政人员通过各种方式管理行政事务的权力，这种权力扎根于权力的授予，它通过“科层制”的行政组织系统，突出照章办事和等级服从，具有整体性和层次性；学术权力在性质上是一种完全不同于行政权力的“权力”，它的存在与否，依赖于专家的专业背景和学术水平，是学术组织及学术人员通过各种途径管理学术事务的权力，这种权力扎根于学科专业，具有自主性和松散性。从权力的来源看，行政权力主要来自组织的委派或任命，而学术权力主要来自专家学者的学术声望。从权力的实质看，行政权力的核心是“权”(行政职位)，权大力大；学术权力的核心是“力”(学术地位)，力大权大。从权力的组织状态来看，行政组织具有严密的科层式结构，上级对下级具有绝对的控制权，而学术组织一般处于松散的状态，上级对下级往往是指导性的意见。另外，从权力的作用范围看，学术权力越是在基层其影响力越大，而行政权力则相反。此外，学术权力与行政权力在价值取向上存在冲突。学术权力的价值追求是保证学术标准得以贯彻，学者所从事的学科得以发展，学术人员的学术权力得以保障；而行政权力的价值定位则是保障大学组织目标的实现，保证教育方针和办学思想得以落实。

 

2.学术权力与行政权力的相互协调

 

学术权力与行政权力具有各自的合理性和局限性。学术组织和学术人员的特点，决定了学术人员应该广泛参与大学学术管理事务，从而提高行政决策的科学性和民主性。行政权力是大学组织正常运行不可或缺的因素，大学职能的多样化，大学组织的复杂性，需要强有力的行政权力发挥作用。同时，大学行政权力的合理性还在于能够弥补学术权力的不足，克服学术权力的局限性。

 

学术权力和行政权力是大学统一整体不可分割的有机部分，二者相辅相成，共同服务于学校的整体目标。学术权力的存在确保了大学教学、科研的基本属性，行政权力的作用则在于协调大学内部各部门之间的相互关系，使之成为不可分割的整体。因此，对行政权力的过分强调必然会影响学者的积极性和创造性，而过分松散的学术权力则将有损于大学效率的提高和整体目标的实现。正是大学行政管理和学术管理的共同作用，才能保证大学在整体稳定有序的状态下不断发展和提高。

 

二、现状与问题

 

我国高等教育管理体制当年主要学习和照搬“苏联模式”，大学近乎于政府的附属机构，对大学的管理以行政权力为主，大学办学自主权十分有限。大学内部管理基本上也是上令下行的行政管理方式，学术权力一直没有发挥应有的作用。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了扩大高等学校办学自主权的方针；1993年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确了高等教育改革要逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布和实施，以法律的形式对高等学校的办学自主权作了明确的规定，在有关条款中明确阐述了高等学校的党委、校长和学术委员会的职能，为大学依法自主办学、自我约束以及协调好行政权力与学术权力关系提供了法律环境，奠定了重要基础，改变了几十年来中国大学办学无法可依、单纯依靠政策指导工作的状况。尽管如此，由于种种原因，大学内部仍然存在着行政权力与学术权力关系失衡的现象，突出表现在以下几个方面：

 

1.大学内部行政权力泛化，大学管理的“机关化”色彩过于浓厚，以行政权力干预或取代学术权力的现象仍然比较普遮。最普遍的表现就是行政权力对学术事务介人过多，忽视学者对学术事务的管理等，学术权力在大学的地位没有得到充分落实。其原因在于体制的惯性，仍习惯于用行政管理的逻辑和方式来管理大学，按照行政组织和行政机构的组织结构来设计大学的内部组织，按行政组织的方式对校、院、系进行权力分配，并赋予其相应的行政级别，确立管理中的隶属和服从关系。大学中的学术组织(如学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、教师职务评审委员会等)或者泛化为行政组织，行使某种行政职能；或者作为“虚位”组织，学术权力在大学中往往难以发挥实际的作用。学术权力的弱化影响了行政决策的科学性，降低了决策实施的严肃性，大学管理中不同程度地存在着“议而不决、决而不行、行而未果”的现象，不利于高校的整体发展。

 

2.大学内部的学术权力与行政权力的界限模糊，行政权力和学术权力常常交织在一起，造成分工不明，责任不清，导致行政权力与学术权力的相互越位。行政权力常常替代学术权力，以行政权力的方式管理学术事务，以至于包办学术事务。另一方面，由于学术权力的使用不当，学者在学术事务中观点偏颇、意见不一致，或在非学术事务中发挥作用的意志过于强烈等，同样会对行政权力的行使产生不利影响。学术权力和行政权力的相互越位和干预，不利于高校形成一个民主、科学、高效的管理运行机制。

 

3.学术权力的主体——教授及其学术组织的作用不突出。我国高校的校级学术委员会多由学校和院系以及职能部门的负责人组成，学术组织的成员构成存在着明显的缺陷。学校和院系领导虽然也是相关学科的专家，但在学术事务决策思维上多少带有行政色彩。另一方面，由于校务委员会、教代会制度不够健全完善，学者及学术组织缺少影响决策的制度化渠道，不能构成对行政权力的有效制约；在学校重大问题的决策中，学者及学术组织参与决策的途径和方式有限，学者及学术组织的权力得不到充分体现，影响了他们的积极性和创造性。

 

4.由于缺乏相关法律制度及其实施细则的保障，学术权力的合法性和可操作性在实践中难以体现。按照《高等教育法》的规定，大学学术委员会的职责是审议学科和专业的设置，制定教学和科研计划，评定教学、科研成果等有关事项。但在实践中，学术委员会主要发挥咨询审议的功能，学术委员会的议事规则不规范，相关决议的效力不明。

 

三、建议与对策

 

1.明确界定学术权力与行政权力的作用领域，是协调二者关系的前提

 

科学认识学术权力在大学发展中的地位，充分尊重学者与学术组织在学术事务决策中的作用，确立学术权力在学术管理活动中的主导地位。通过制度创新和校内体制改革，实现由以行政管理为主导的、高度集中的管理模式向行政管理与学术管理相结合的管理模式的转变。

 

明确学术权力和行政权力各自发挥作用的领域、范围，建立依法治校、依法行政的机制。无论是行政权力的行使，还是学术权力的行使，都应该在国家相关法律框架下进行。同时，应建立学术权力与行政权力关系的协调机制，形成有机的分工、合作与制约关系。

 

应逐步消除“官本位”思想。通过不断建立和完善有效的管理体制和机制，促进高校管理干部树立“为师生服务和教学科研服务”的意识，提高大学管理干部的整体素质；要按照高等教育的发展规律，结合高校内部人事管理体制改革和教育职员制的探索，建立一支高效的专兼职结合的职业化行政管理队伍。

 

2.强化学术民主制度建设，是协调行政权力与学术权力关系的关键

 

建立和健全校务委员会、学术委员会制度。进一步落实《高等教育法》，建立健全学术委员会制度，明确学术委员会的职责与权限，以确保学者专家参与学术事务决策的权力落到实处。

 

建立和健全专业委员会及学科委员会制度。大学的学术事务是复杂多样的管理活动，既有普遍性、共同性，又有差异性和特殊性。学科专业、课程设置、教材选择、教师聘任等等，都有学科、专业的特点。如果所有学术事务都由同一个学术委员会决策，表面看是对学术权力的重视，实际上可能会造成学术权力的不当使用。

 

加强制度建设，充分保障教师权益。贯彻《高等教育法》，进一步建立健全“以教师为主体的教职工代表大会”制度；明确规定教代会的职责并确定学者代表的比例，使教代会的组成真正反映高校各种利益群体的要求，使教职工参与学校民主管理和监督的权力落到实处。

 

营造以学生为育人中心的氛围，凸显学生的主体地位。大学肩负着培养社会主义事业合格的建设者和接班人的历史重任，大学不能把学生仅仅当成教育管理的客体，而要把他们当成接受教育服务的主体，并采取切实措施，保障学生参与学校事务的权利。

 

3.健全管理运行机制，是协调行政权力与学术权力关系的保障

 

建立集中与分散相结合的高校管理体制和运行机制。随着高等教育的国际化，我国高校要在激烈的国际竞争中获得有利地位，必须不断提高应变能力，调整职能部门的职责，变直接管理为间接管理，变过程管理为目标管理，强化咨询和服务功能，实现管理重心下移。因此，建立和健全以学术和学科为中心，以学院为大学的管理重心的管理运行机制，不断完善“校、院、系”三级管理体制，是协调大学行政权力与学术权力关系的重要保障。

 

加强高等教育管理决策的科学化，发挥政策引导的积极作用。教育行政部门在制定政策、启动建设项目、确定评估指标体系和标准时，应充分考虑到高校内部行政权力与学术权力并存的特点，明确划分行政权力与学术权力的职能范围，通过制定相应的制度和政策积极引导高校协调好行政权力与学术权力之间的关系，在高校逐步建立起行政权力与学术权力协调发展的体制，避免行政权力与学术权力关系失衡对高校发展带来不良的影响。（摘自《中国高等教育》2005年第19期）